16.05.2019
Финансируемым из-за рубежа общественным организациям разрешат участвовать в публичном обсуждении законопроектов и входить в состав общественных советов различных ведомств. Но только когда сами чиновники сочтут такую дискуссию и членство актуальными. С инициативой частично смягчить налагаемые на так называемых «иностранных агентов» ограничения выступило Министерство экономического развития РФ.
16.05.2019. АПИ — Действующий федеральный закон признает выполняющими функции иностранных агентов некоммерческие организации (НКО), получающие иностранное финансирование и осуществляющие политическую деятельность. Причем к таковой приравниваются любые выступления, публикации и даже частные обращения в государственные органы в защиту чьих-либо прав.
Предложенные экономическим ведомством поправки исключают признание политической деятельностью участие НКО в публичном обсуждении проектов нормативных актов и оценку регулирующего воздействия законов. Представителям таких организаций с иностранным финансированием разрешается входить в общественные советы и иные координационные и консультативные органы при ведомствах, а также в общественные палаты. Не признается «агентской» деятельностью и выполнение исследовательских и аналитических работ, но только если они финансируются самим государством или в рамках международных договоров.
Вместе с тем эксперты скептически оценивают предложенную либерализацию. Ведь любое обсуждение нормативных актов и законопроектов будет возможно, только если сами уполномоченные органы власти это предложат и только в рамках установленной процедуры – через специальные государственные сайты. Практика показывает, что многие игнорируют критические отзывы и просто не публикуют официальный отчет о результатах общественного обсуждения. Участвовать в работе общественных и иных советов представители НКО смогут опять же исключительно по приглашению чиновников.
Не снимают предложенные Минэкономразвития поправки и проблему самих обращений в государственные органы. Как и прежде «политикой» признаются любые «действия, оказывающие влияние на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления». «Эта норма исключает любое взаимодействие с чиновниками. Даже если НКО пишет письмо в собес в защиту конкретного инвалида, пенсионера или ветерана – это уже является попыткой повлиять на деятельность ведомства – выплатить пенсию, пособие или совершить иные действия», – пояснил АПИ руководитель одного из «иностранных агентов». Равно как политическим признаются распространение «мнений о принимаемых государственными органами решениях», проведение опросов общественного мнения и обнародования их результатов, организация социологических исследований, публичных мероприятий и многие другие.
Легитимность признания практически любой активности НКО политической деятельностью еще в 2014 году подтвердил Конституционный суд России. Более того, он не усмотрел негатива в ярлыке «иностранный агент»: «Признание конкретных НКО выполняющими функции иностранного агента не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу государственным и общественным интересам. Любые попытки обнаружить в словосочетании «иностранный агент» отрицательный контекст, опираясь на стереотипы советской эпохи, лишены конституционно-правовых оснований», – констатировали служители конституционной Фемиды.
Практика рассмотрения дел конкретных НКО также свидетельствует, что каждое публичное действие квалифицируется как политическая акция. Например, петербургскую правозащитную организацию «Гражданский контроль» уличили в публикации дискуссии о роли третейских судов и в проведении семинаров для сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний по заказу самого Министерства юстиции РФ.
Политическими признали и публикации научно-информационного центра «Мемориал». Доводы общественной организации, что информирование посетителей сайта о решении правозащитного совета Санкт-Петербурга и иные статьи не имеют своей целью воздействие на принятие государственными органами решений, изменение проводимой ими политики или формирование общественного мнения, суд отклонил. Схожее решение было принято и в отношении информационно-просветительского центра «Мемориал», который, в частности, распространял листовки с критикой сталинской политики. «Организация напрямую занимается организацией мероприятий, непосредственно связанных с проводимой государственной политикой через специально запланированные иностранными организациями акции и действия, влияющие на изменения формирования общественного мнения граждан суверенного российского государства», – заключил Свердловский областной суд.
Основанием для включения в реестр «иностранных агентов» Межрегиональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» стало участие их членов в ряде митингов и подготовка обращения к властям, связанного с реконструкцией автодороги. Суд подтвердил законность и обоснованность принятого Министерством юстиции РФ решения. В политической деятельности уличили и «Объединение перевозчиков России», которое активно выступало против введения сборов за проезд грузовиков (так называемой системы «Платон») и призывало к стачке водителей-дальнобойщиков.
Также экономическое ведомство предлагает упростить и унифицировать систему отчетности для НКО, передав полномочия утверждения соответствующих форм от разных ведомств (Министерства юстиции РФ, Федеральной налоговой службы и других) Правительству России. Установленная единая форма, в том числе для выполняющих функции иностранного агента НКО, должна включать информацию о целевом расходовании средств. Социально ориентированные некоммерческие организации планируется освободить от необходимости предоставлять отдельную статистическую отчетность.
В то же время ужесточаются критерии иностранного финансирования – таковым могут признать получение денежных средств из зарубежных источников через российские юридические лица (кроме государственных органов, предприятий, учреждений и акционерных обществ с государственным участием). Правда, как занимающиеся в том числе внешней торговлей компании должны будут определять, что выделили средства, скажем, благотворительному фонду именно от полученной от экспорта прибыли – не ясно. С другой стороны, НКО освобождаются от обязанности искать «иностранные следы» у отечественных «доноров»: выделяющие им деньги российские компании обязаны будут письменно проинформировать общественную организацию о факте получения финансирования из-за рубежа «в целях последующей передачи российским некоммерческим организациям».
В настоящее время формы отчетов для НКО утверждаются Минюстом. Причем на сами общественные организации возлагается бремя выяснения источников происхождения полученных от отечественных компаний денежных средств. Против такого требования выступил в том числе Совет при Президенте России по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), но чиновники согласились лишь отсрочить введение новых форм (АПИ подробно писало об этой проблеме – Общественные организации обязали искать у доноров иностранные доходы, НКО разрешат не раскрывать субиностранное финансирование за прошлый год).
Одновременно Минэкономразвития намерено защитить социально ориентированные некоммерческие организации от «кошмаривания» государственными органами – на них будут распространяться привилегии, установленные действующим федеральным законом для малого бизнеса. Так, общий срок проведения плановых выездных проверок НКО со среднесписочной численностью работников до 15 человек не должен превышать 15 часов в год, с персоналом от 16 до 100 работников – 50 часов. Вместе с тем эти ограничения не распространяются на внеплановые инспекции, рейды полиции, проверки со стороны прокуратуры, налоговых органов, Роскомнадзора и многих других ведомств.
Напомним, что присваивание финансируемым из-за рубежа неправительственным организациям негативных «ярлыков» и введение для них специальной публичной и порой дублирующей отчетности в марте раскритиковала Европейская комиссия за демократию через право (так называемая Венецианская комиссия). Ведь изначально меры по представлению и публикации информации были направлены на борьбу с финансированием терроризма и отмыванием преступных доходов, теперь же для достижения таких целей нет необходимости принуждать общественные организации обнародовать сведения об источнике получения денежных средств. В целях борьбы с «отмыванием» государства должны использовать в первую очередь существующие инструменты, в том числе банковское и антитеррористическое законодательство, а не возлагать на общественные организации «новые громоздкие обязательства по представлению отчетности» (АПИ рассказывало об отчете Венецианской комиссии – Совет Европы рекомендовал отказаться от ярлыков «иностранных агентов»).
Социально ориентированные НКО могут рассчитывать на еще одну привилегию – право преимущественной приватизации занимаемых офисов: «Некоммерческие организации часто арендуют одно помещение, находящееся в государственной или в муниципальной собственности, в течение нескольких лет, соответственно, несут затраты по содержанию такого помещения, возможно, делают ремонт. В случае, если у некоммерческой организации есть возможность выкупить такое помещение, у нее должно быть право преимущественного выкупа», – убеждены в Министерстве экономического развития РФ.
Согласно представленным поправкам, выкуп будет осуществляться по оценочной стоимости без проведения конкурсов и аукционов. Но получить НКО смогут только недвижимость, которую занимали не менее десяти лет, и при условии, что на приватизацию согласятся владельцы – соответствующие федеральные ведомства, органы власти субъектов Федерации и муниципалы. Список таких помещений должен публиковаться в средствах массовой информации и размещаться на официальном сайте органа власти. Кроме того, преимущественным правом выкупа каждая некоммерческая организация вне зависимости от ее размера, количества офисов и масштабов деятельности сможет воспользоваться только один раз.
Напомним, что к социально ориентированной относится деятельность НКО в том числе в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны окружающей среды и объектов культурного наследия, благотворительности, увековечения памяти жертв политических репрессий, патриотического воспитания, оказания юридической помощи на бесплатной или льготной основе, правового просвещения населения, развития межнационального сотрудничества, социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, а также в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, содействия духовному развитию личности и ряда других.
По данным Министерства юстиции РФ, в России зарегистрировано более 219 тысяч НКО, не менее 142 тысяч признаны социально-ориентированными. В реестр «иностранных агентов» включено 74 НКО.
Елена Шахова, председатель правозащитной организации «Гражданский контроль»
Принятие закона об иностранных агентах повлияло на весь третий сектор. Из-за слишком широкого понятия «политическая деятельность» его жертвами оказались не только независимые правозащитные организации, против которых он был и направлен, но и лояльные власти благотворительные организации. Доля иностранного финансирования в их бюджетах по-прежнему велика, и отказаться от него они не могут. В итоге благотворительные организации вынуждены были прекратить любую деятельность, которая могла квалифицироваться как «политическая», в том отказаться от членства в различных общественных советах, экспертизы законопроектов и так далее.
Теперь власти предлагают больше не считать такую работу политической. Очевидно, что государству нужны некоммерческие организации, их экспертные знания, энергия и творческий подход. У самого государства всего этого нет, а в последние несколько лет не осталось и денег. То есть властям НКО нужны, но не все. Именно поэтому в законопроекте есть оговорка – допускается членство в общественных советах и участие в экспертной оценке по приглашению от государственных органов и никак иначе. Если бы власти решили действительно пойти на попятную и начать исправлять допущенные ошибки, то разрешили бы «иностранным агентам» выступать в качестве поставщиков социальных услуг и самостоятельно выдвигать представителей в общественных наблюдательных комиссиях.
Также законопроект предусматривает различные преференции для НКО в части получения микрокредитов, разных форм имущественной и материальной поддержки, приватизации помещений. Более того, федеральным и региональным ведомствам предписано публиковать информацию о таких льготах. Трудно понять, за счет каких бюджетных средств планируется всё это осуществить. Отзыв Министерства финансов РФ на предлагаемый законопроект отсутствует.
Мария Каневская, руководитель 1-й Лаборатории Клуба юристов некоммерческих организаций
Любую либерализацию законодательства об НКО можно только приветствовать. Однако начиная с момента активного применения института «иностранных агентов» в 2015 году в их реестр включили как минимум две благотворительные по статусу организации, хотя законодателем такие организации были выведены из-под действия текущих положений.
Полагаю, что и новые поправки будут применяться точечно и не затронут абсолютно всех. Напомню, что как раз пермский центр «Грани» объявили «иностранным агентом» за подготовку оценки регулирующего воздействия и исследований по заказу государства. Хотя еще в 2013 году суд не признал исследовательскую и аналитическую деятельность политической, соответствующие поправки в текст закона разработали только сейчас.
Вторая часть законопроекта раскрывает понятие «иностранного источника» в НКО. Предложенная норма будет противоречить Бюджетному кодексу РФ, так как средства, полученные от имеющей иностранное финансирование российской организации, будут считаться иностранными поступлениями.
В то же время не израсходовавшая полученный из-за границы грант и вернувшая его отправителю НКО сможет избежать присвоения статуса «иностранного агента». Надеюсь, что в случае принятия этих поправок знаменитое дело Ассоциации «Голос», которая сразу вернула норвежскую премию, не повторится.
Кроме того, законопроектом определяется порядок приватизации имущества, арендуемого социально-ориентированными НКО. Не во всех регионах подобные организации получали в аренду или безвозмездное пользование нежилые помещения, в первую очередь в связи с их нехваткой или отсутствием. Сейчас же появится возможность в определенных случаях такое имущество выкупить.